【재결요지】 청구인은 어린이집의 대표자 겸 원장으로 인가를 받아 사건어린이집을 운영하던 중, 아동 허위등록, 아동 출석부 관리소홀 시정명령 1차 위반을 이유로 피청구인이 어린이집 운영정지 45일 처분에 갈음한 과징금 3,150,000원 부과, 어린이집 원장 자격정지 1개월, 보조금 1,163,770원 환수처분을 내린 바, 영유아보육법 제40조, 제45조, 제45조의2, 제46조, 영유아보육법 시행령 제25조의2, 영유아보육법 시행규칙 제38조, 제39조의 관계법령에 의한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 모두 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 7. 24. 청구인에 대하여 한 ①어린이집 운영정지 45일 처분에 갈음한 과징금 3,150,000원, ②원장 자격정지 1개월 처분, ③보조금 1,163,770원 환수처분은 이를 모두 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2011. 8. 31. 피청구인으로부터 부산광역시 ○○○구 ○○○○로145 105동 405호에 “○○○○어린이집”이라는 명칭의 어린이집(이하 “사건어린이집”이라 한다)의 대표자 겸 원장으로 인가를 받아 사건어린이집을 운영하던 중, 어린이집 품질관리를 위한 보건복지부 점검계획에 따라 보건복지부 및 부산광역시 ○동으로 2012. 5. 22. 사건어린이집을 불시 점검하였고, 점검 결과 아동을 허위등록하여 보조금을 부당하게 수령하고 2011. 11. 29. 피청구인 정기 지도점검에서 출석부 관리 소홀로 시정명령 받았음에도 재차 출석부 관리소홀로 적발되었다.
이에 피청구인은 2012. 6. 11. 처분사전통지를 하였고 2012. 6. 26. 청문을 실시하였으며, 2012. 7. 24. 청구인에 대하여 아동 허위등록, 아동 출석부 관리소홀 시정명령 1차 위반을 이유로 ①어린이집 운영정지 45일 처분에 갈음한 과징금 3,150,000원 부과, ②어린이집 원장 자격정지 1개월, ③보조금 1,163,770원 환수처분(이하 ①,②,③을 통틀어 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 2011. 12. 6. 대표자 변경 건으로 보건복지부의 지도점검이 있었는데, 2012. 5. 22. 재차 똑같은 항목으로 지도점검을 나오는 것은 형평성에 어긋나는 행정이며 한 어린이집에 대한 부당한 감사라 여겨진다.
나. 피청구인이 허위등록 아동이라고 주장하는 강○○아동은 이용신청자 명부에 입소날짜가 등재되어 있으며, 강○○ 아동은 입소순위에 의해 입소하였으며, 강○○ 아동이 출석한 당시의 실제 찍은 사진도 증거자료로 제출하였다.
다. 보건복지부 지도점검 당시 2012. 1. 15. 입사한 서○○ 교사의 확인서에도 명확하게 교사 본인이 담임이 아니라 알 수 없지만, 토요일 보육한 사실이 있음을 확인하였다.
라. 2011. 11. 29. 피청구인의 어린이집 정기지도점검에서 지적된 퇴직적립금 미적립, 보육관련 장비기재 누락에 대한 조치를 2011. 12. 7. 신한은행 퇴직적립금 통장발행, 토요일 출석체크 여부를 교사 회의하여 이행하도록 조치내용을 제출한바 조치결과가 완료된 상황인데, 이에 1차 위반은 부당하며 이로 인해 운영정지 1개월은 너무 과한 처분이라 사료된다.
마. 또한, 운영정지나 원장 자격정지를 시킬 시 시ㆍ군ㆍ구에서는 보육정책위원회를 열어 의원의 2/3 이상 출석하여 과반수의 투표로 그 가부를 결정하여야 하나 피청구인은 보육정책위원회를 개최하지 않고 이 사건 처분을 하였다.
바. 아동 허위등록 및 출석부 미기재는 업무적인 과실인데 비해 피청구인의 행정처분은 너무 과한 처분이므로 선처를 바란다.
[보충서면]
가. 2011. 11. 29. 피청구인 지도점검을 받은 것이 확실하며, 2011. 12. 6. 보건복지부 지도점검을 받은 사실이 있음에도 그것에 대한 언급은 없고 계속 2011. 12. 6. 피청구인 지도점검으로 일관하는 것은 2012. 5. 22. 보건복지부 지도점검 행정조사의 주기가 위법이며 행정조사의 기본원칙을 위반했음을 명백하게 입증한 것이다.
나. 이 사건 처분은 같은 기관에서 같은 지도점검 사유로 같은 어린이집에 두 번이나 지도점검을 나온 것은 중복조사의 제한에 해당하며 기본원칙을 무시한 행정조사이며, 현장에서의 기본적인 절차조차도 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 동일 어린이집을 계속해서 두 번이나 지도점검을 나오는 것은 형평성에 심히 어긋나는 행정이라고 주장하나, 영유아보육법 제41조(지도와 명령), 같은 법 제42조(보고와 검사), 부산광역시 ○○○구 보조금 관리 조례 제15조에 의거 어린이집에 대해 정기점검 및 수시점검을 하도록 규정되어 있으며, ‘11. 12. 6. 시행하였던 지도점검은 2011년 어린이집 정기 지도점검계획에 의거 시행한 점검이었고, ’12. 5. 22. 점검은 보건복지부의 사전 모니터링 결과 아동 허위등록이 의심되는 어린이집에 대해 실시한 점검으로 의도적으로 연속해서 두 번이나 지도점검을 한 것은 아니므로, 위 주장 자체는 이 사건 처분과는 전혀 무관하다 할 것이다.
나. 강○○ 아동이 허위 아동이 아니라는 점으로 어린이집 등원 당시에 찍은 강○○ 아동의 활동사진과 교사 서○○ 및 강○○ 아동 모의 보육 사실 확인서를 근거로 제출하였으나, 청구인이 근거 자료로 제출한 교사 서○○와 강○○ 아동의 모가 기술한 확인서 내용 중 두 사람 모두 강○○ 아동이 입소 적응기간의 등원이었다고 명백히 기술한 점은 강○○ 아동이 정식 입소 아동이 아니고 적응기간을 가진 임시 아동이라는 점을 드러냄으로 오히려 청구인이 강○○ 아동이 허위아동임을 입증한 셈이고,
다. 2012년 1월~2월 기간 동안 강○○ 아동의 보육료 결제가 이루어지지 않은 점, 출석부ㆍ보육일지ㆍ알림장 등 어디에도 강○○ 아동 보육에 관한 내용이 전혀 기재되어 있지 않은 점 등을 볼 때, 허위아동이 명백함을 알 수 있으며, 동 기간 동안 기본보육료를 수령할 수 없음에도 거짓 기타 부정한 방법으로 기본보육료를 수령하였다 할 것이며,
라. 근거 자료로 제출한 강○○ 아동 사진 역시 입소 적응기간 동안 어린이집에서 촬영된 사진으로 아동이 정상적인 보육 아동이었다고 인정할 근거로는 불충분하다 할 것이다.
마. 아동출석부 관리소홀에 대한 시정명령 1차 위반에 대한 운영정지 1개월이 과한 처분이라고 주장하나, 이 사건 어린이집은 ‘11. 12. 6. 정기점검 당시 보육 관련 장부 기재 누락(출석부에 토요일 출결 여부 미기재)으로 시정명령을 받은 적이 있으며, ’12. 5. 22. 불시 점검 당시에도 출석부 관리가 소홀하였다. 출석부는 보육 아동 관리를 위해 어린이집에서 기본적으로 갖추어야 하는 서류로 출석부 관리소홀로 두 번이나 지적된 점은 어린이집 운영규정을 크게 위반하는 행위로 「영유아보육법 시행규칙」제38조의 규정에 따른 시정명령 1차 위반으로 인한 운영정지 1개월 처분은 과한 처분이 아니라고 할 것이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
[보충서면]
가. 청구인은 지도점검 행정조사의 주기가 위법하고 기본원칙을 위반했음을 명백하게 입증하는 것이라고 하나 2011. 11. 29. 피청구인 정기 지도점검이 있었고, 이후 어린이집 품질관리를 위한 보건복지부의 기획 지도점검 실시계획에 의거 2011. 12. 6. 과 2012. 5. 22. 보건복지부의 지도점검이 있었다. 기 답변서를 통해 2011. 12. 6. 피청구인 정기 지도점검이었다고 답변한 것은 담당자의 착오 기록으로 피청구인 정기 지도점검을 2011. 11. 29.로 정정하고자 한다.
나. 이 사건 어린이집의 경우 어린이집 불법 거래 관련 언론보도 등에 따라 어린이집 매매와 관련된 제도보완을 위하여 2011. 12. 6. 보건복지부 지도점검이 있었고 , 지속적인 어린이집 불법 거래, 어린이집의 과도한 권리금 거래 등으로 보육서비스 질 저하를 방지하기 위하여 2012. 5. 22. 재차 모니터링을 통하여 보건복지부 기획점검을 실시하였다.
다. 기획 지도점검은 보건복지부, 시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구의 장이 보육현장의 여건에 따라 특정분야에 대한 지도점검 계획을 수립하고 사전 모니터링 등을 통하여 선정된 시설을 대상으로 실시하는 지도점검으로 기획 지도점검을 횟수로 제한하고 있는 규정은 없으며, 연속적인 지도점검이 문제가 있으므로 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이 사건 처분 사유와는 전혀 무관하다 할 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○「영유아보육법」 제40조, 제45조, 제45조의2, 제46조
○「영유아보육법 시행령」 제25조의2
○「영유아보육법 시행규칙」 제38조, 제39조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 사건어린이집 운영실태 점검결과 보고, 처분사전통지서, 청문조서, 어린이집 인가증 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2011. 8. 31. 피청구인에게 사건어린이집의 대표자 겸 원장으로 인가를 받아 사건 어린이집을 운영하고 있다.
(나) 피청구인은 2012. 5. 22. 보건복지부와 부산광역시 합동으로 사건 어린이집에 대한 불시 점검을 실시하여 아동을 허위등록하여 기본보육료를 부당하게 청구ㆍ수령하고 아동출석부 관리를 소홀히 한 사실을 적발하였다.
(다) 피청구인은 2012. 6. 11. 청구인에게 ①어린이집 운영정지 45일 처분에 갈음한 과징금 3,150,000원 ②어린이집 원장 자격정지 1개월 ③보조금 1,163,770원 반환 등의 처분사전통지를 하였다.
(라) 피청구인은 2012. 6. 26. 청문을 실시하였고 청구인은 원아를 고의로 허위 등재하여 보육료를 부당 수령한 것이 아니라 실수를 한 것이니 아이들과 학부모님들의 생활에 불편함이 최소화 될 수 있도록 선처를 바란다는 의견을 제출하였다.
(마) 피청구인은 2012. 7. 24. 청구인에게 아동을 허위등록하여 보조금을 부당하게 수령하고, 아동 출석부 관리 소홀로 시정명령 받고 재차 위반하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대,「영유아보육법」제40조, 제45조, 제46조에 의하면 구청장은 어린이집을 설치ㆍ운영하는 자나 어린이집 원장이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있고, 1년 이내의 어린이집 운영정지 및 어린이집 원장의 자격을 정지시킬 수 있으며, 같은 법 제45조의2에 구청장은 어린이집의 설치ㆍ운영자가 제45조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 어린이집 운영정지를 명하여야 하는 경우로서 그 운영정지가 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 어린이집 운영정지 처분을 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제38조 [별표 9], 제39조 [별표 10]에 의하면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 1차 위반의 경우, 어린이집에 대하여는 6개월 이내 운영정지, 어린이집 원장에 대하여는 3개월 이내 자격정지를 규정하고 있는 한편, 같은 법 시행령 제25조의2에 법 제45조의2에 따른 과징금의 금액은 위반행위의 종류와 위반 정도 등을 고려하여 보건복지부령으로 정하는 운영정지 처분의 기준에 따라 [별표1의 2]의 기준을 적용하여 산정한다고 규정되어 있고, 연간 총수입금액이 100백만원 이상 ~200백만원 미만의 경우 운영정지 1일당 과징금 70,000원으로 정하고 있다.
(가) 청구인은 강○○ 아동이 출석한 당시의 실제 찍은 사진도 있으며 서○○ 교사의 확인서에도 토요일 보육한 사실이 있음을 확인하여 강○○ 아동은 허위등록 아동이 아니라고 주장하나 서○○ 교사의 확인서에는 “…, 입소 적응기간으로 토요일 보육하였습니다.”라고 기재되어 있는 점, 2012. 1월 ~2월 강○○ 아동의 보육료 결제가 이루어지지 않은 점, 출석부에도 강○○ 아동이 기재되어 있지 않은 점으로 볼 때 강○○아동은 정상적인 보육아동이 아니라 적응기간을 가진 임시아동이었던 것으로 보인다. 그렇다면 청구인은 2012. 1월 ~ 2월 동 기간에는 기본보육료를 수령하여서는 아니 됨에도 강○○ 아동을 전산에 등록하여 기본보육료를 부당하게 수령하였으므로 허위등록 아동이 아니라는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.
(나) 또한 청구인은 2011. 11. 29. 피청구인 정기점검 당시 출석부 관리소홀로 시정명령을 받고 교사회의를 하여 이행하도록 한 조치내용을 피청구인에게 제출한 바 조치결과가 완료된 상황인데 1차 위반은 너무 부당하다고 주장하나 시정명령을 받고도 재차 출석부관리 소홀로 지적 된 것은 시정명령을 이행하지 않은 것으로 조치결과가 완료되었다는 청구인의 주장은 인정하기 어려우며, 보육료 지급 시 토요일 출석일수도 포함하여 산정하는 점을 감안하여 볼 때 출석부는 기본보육료를 산정하는 중요한 보육관련 서류로서 일자별 아동의 출결 여부가 정확히 기재되어야 하는 사항이며 업무정지 1개월이 너무 과하다는 청구인의 주장 또한 받아들이기 어렵다.
(다) 청구인은 보충서면을 통하여 2011. 11. 29. 피청구인 지도점검, 2011. 12. 6. 보건복지부 지도점검, 2012. 5. 22. 보건복지부 지도점검을 받았는바, 이 사건 처분은 같은 기관에서 같은 지도점검 사유로 같은 원에 두 번이나 나온 것으로 중복조사의 제한에 해당하며 행정조사 기본원칙을 무시한 조사이며 현장조사에서의 기본적인 절차조차도 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다고 주장하나,
(라) 2011. 12. 6.과 2012. 5. 22. 지도 점검은 어린이집 불법거래 관련 언론보도와 관련하여 어린이집 품질관리를 위한 보건복지부의 기획 지도점검 실시계획에 의한 점검으로, 기획 지도점검은 보건복지부, 시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구의 장이 보육현장의 여건에 따라 특정 분야에 대한 지도점검 계획을 수립하고 사전 모니터링 등을 통하여 선정된 시설을 대상으로 실시하는 지도점검으로 기획 지도점검을 횟수로 제한하고 있는 규정은 없으며 연속적인 지도점검이 문제가 있으므로 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장과 이 사건 처분의 위반사유와는 별개의 문제로 이 또한 받아들일 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
